DESPACIO, ESCUELA: Capítulo 2: "Reformados"

Tiramonti y Suasnabar reconocen la existencia de una tradición reformista de la educación argentina que se inicia con la institucionalización del sistema a fines del siglo XIX y se extiende durante casi todo el siglo XX. Esta tradición se caracterizó en sus inicios por la ausencia de demandas de un tipo específico de educación por parte de los sectores económicos y por su orientación hacia la formación de ciudadanos para un modelo político de democracia restringida. La organización nacional se apoyó en una escuela primaria universal y normalizadora y en una escuela secundaria elitista de contenidos fuertemente humanistas. Este modelo combinado constituyó una oferta educativa abierta que generó una presión de las clases medias por el ascenso social.

Según Tiramonti y Suasnabar (2000), la reforma que introduce la Ley Federal de Educación en 1993 revierte esta dinámica de ascenso en favor de un movimiento social descendente que apunta a los sectores tradicionalmente expulsados y marginados. La transformación estructural del sistema tuvo como uno de sus objetivos aumentar a diez años el período de escolarización obligatoria (un año de preescolar más nueve años de EGB). La extensión de la obligatoriedad y la elaboración de contenidos básicos curriculares, por un lado, apuntaban a retener dentro del sistema y a contener socialmente a las clases más desfavorecidas; mientras que, por el otro, se retardaba su ingreso a un ciclo polimodal cuyas cinco orientaciones diferenciadas anticipaban el proceso de selección en el mercado laboral. La nueva lógica, mucho más articulada con el modelo económico, introdujo la exigencia de competitividad, tanto a nivel del intercambio global entre países –generando los recursos humanos que potenciaran el desarrollo económico-, como al interior del sistema educativo –mediante una oferta de capital social y cultural que proporcionara las herramientas para competir individualmente en del mercado de empleo formal. Para Tiramonti y Suasnabar, la reforma educativa de los 90, que instauró las evaluaciones de resultados y la individualización de las responsabilidades, construye sujetos tomadores de riesgos y únicos responsables de su suerte. Esta reforma vino acompañada por una política económica de recorte fiscal que motivó a una fuerte descentralización del sistema educativo, transfiriendo a las provincias la responsabilidad por la gestión, la administración y el financiamiento de las escuelas medias, así como de los institutos superiores no universitarios que dependían del Estado Nacional (2000: 67) . Paralelamente, el Plan Social Educativo surgió como estrategia de compensación de las desigualdades simbólicas por medio de la provisión de bienes y servicios (útiles, infraestructura, materiales de apoyo didáctico, cursos de formación docente). Los autores consideran que este tipo de políticas de compensación aparecen cuando la política educativa no puede sostener la utopía de la igualdad (2000: 69).

Para Tedesco y Tenti (2001), la transformación educativa de los 90 no tiene un correlato exclusivo con la política económica neoliberal. Por el contrario, lo específico de esta reforma sería que no focaliza solamente en subsanar los déficits del pasado, sino fundamentalmente en afrontar las exigencias de transformación para el futuro, plasmadas en la presencia de una doble demanda: 1) la demanda de recursos humanos más competitivos y calificados para hacer frente a las transformaciones tecnológicas (económica), y 2) la demanda de ciudadanos formados para enfrentar los desafíos del retorno a la democracia (política). Es decir que, en la práctica, esta reforma habría combinado dos enfoques diferentes:

- el eje Estado- equidad, que postulaba la necesidad de una política de Estado que permitiera generar mayor equidad social y educativa,
- el eje mercado- eficiencia, que demandaba menor intervención, mayor descentralización y autonomía, incentivos al rendimiento y medición de los resultados.

La combinación de estos dos ejes se tradujo en un acuerdo básico para la descentralización de la educación hacia las provincias, la extensión de la obligatoriedad escolar, la revisión de contenidos y métodos pedagógicos, la articulación con el mundo del trabajo y la reformulación de planes de capacitación docente. Los autores reconocen que este acuerdo se tornó frágil cuando fue llevado al terreno de la práctica. El conflicto se hizo visible especialmente entre los docentes sindicalizados, quienes desarrollaron políticas activas de resistencia (como fue, por ejemplo, la “carpa blanca” instalada frente al Congreso Nacional durante casi tres años). Tedesco y Tenti afirman que estos gestos de resistencia fueron motivados por un sentimiento de fragilidad laboral propiciado por un movimiento de “desautorización de saberes” del docente, característico de una reforma educativa tan radical (2001: 15).

Desde la perspectiva de estos dos autores, el proceso de transformación educativa que tuvo lugar en los 90 posibilitó una incorporación masiva de nuevos sectores sociales que no tuvo como correlato un aumento en la calidad de los resultados de aprendizaje. Al mismo tiempo, sostienen que las críticas referidas a la desestabilización de prácticas rutinarias, a los problemas de convivencia y a las funciones de contención social que debió asumir la escuela refuerzan la hipótesis de que efectivamente la reforma fue útil para la incorporación de sectores antes excluidos. El fracaso en la mejora de la los resultados educativos se explicaría entonces por el desajuste de ritmos y plazos que se registran entre los procesos cuantitativos y las posibilidades de actualización cualitativa de los contenidos escolares. Las principales deudas del modelo de los 90 que registran Tedesco y Tenti son la incapacidad para la retención de los alumnos y el fracaso para lograr los objetivos de desburocratización y de inversión educativa determinados por la Ley Federal, que culminó con el ahogamiento financiero de las provincias como consecuencia del proceso de descentralización. Pero fundamentalmente detectan una falta de planificación en la implementación de esta estrategia de transformación educativa, a la que califican de “acelerada”. La hipótesis de los autores es que esta falta de secuencialidad se explica por la imperancia de otro tipo de secuencialidad: la necesidad de transferir inmediatamente las escuelas de nivel medio a la jurisdicción de las provincias, más asociada a razones de urgencia fiscal que a motivaciones específicamente educativas (2001: 14- 15). Asimismo, detectan un déficit de aplicación que se explica por las tensiones antes mencionadas, que se tradujeron en grandes diferencias de implementación entre las jurisdicciones, principalmente en lo que concierne al diseño institucional de los ciclos EGB y Polimodal y a la división del trabajo pedagógico que surge del mismo. Este déficit habría sido propiciado por los problemas de infraestructura de los establecimientos y la falta de recursos tanto financieros como humanos: “todos los actores sintieron que podían dejar de cumplir algún aspecto o criticar su vigencia” (2001: 13).

Desde la concepción de Tedesco y Tenti, el alto nivel de conflictividad que suscitó la implementación de la reforma de 1992- 1993 se debió al desacople entre el cortoplacismo de la necesidad de cambio estructural, ejecutado mediante normas y recursos financieros, y el horizonte de mediano- largo plazo que requiere el cambio de mentalidades, representaciones y conductas que hacen a la subjetividad de los agentes (2001: 23). El docente “resiste” por la inseguridad que le provoca la redefinición de sus competencias y saberes previos; pero también es un funcionario que tiene muy restringida su posibilidad de oponerse a los mandatos institucionales.

Braslavsky (1996) coincide con los tres autores mencionados en que el proceso de reforma educativa que culminó en los 90 configuró un sistema muy diferente del que se había instaurado en nuestro país desde fines del siglo XIX. Esto es así en la medida en que respondió a demandas heterogéneas, como la democratización de un sistema elitista y la reconversión productiva en el marco del modelo económico globalizado. Pero nuevamente, según la autora, el Estado Argentino, al igual que en 1880, tuvo un rol activo en la aceleración de los procesos, lo que no significa que se haya constituido en un Estado fuerte. Esta premura es la que habría llevado al Estado a desatender las funciones de regulación y configuración para concentrar su atención en las rutinas de prestación (1996: 14). El diagnóstico de Braslavski es que, como resultado de esta orientación, el sistema educativo argentino ingresó en una etapa de “desconfiguración” caracterizada por la pérdida de fuerza regulatoria, por la fragmentación de la oferta educativa (a la que denomina “posmodernización”) y por la ausencia de espacios de debate entre los diferentes actores sociales. En este marco, la Ley Federal de Educación de 1993 vino a constituir un intento por establecer una “regulación necesaria” que tuvo efectos paradojales. La transferencia de las escuelas de nivel medio a las jurisdicciones provinciales, justificada en la realización del federalismo constitucional, tuvo como motivación la necesidad de racionalizar recursos financieros escasos y transformó al Ministerio de Educación de la Nación en un ministerio sin escuelas. La ley constituyó un instrumento que pretendió resolver la arquitectura y la ingeniería del sistema nacional, pero dejó como saldo un sistema heterogéneo y fragmentado.
Desde el año 2003, se inicia un proceso de reformas al modelo educativo consagrado en la década del 90 que reflejan una nueva preocupación por compensar la desigualdad, aumentar la calidad y disminuir la deserción escolar. Se sancionan: la Ley 25864 que establece la obligatoriedad de un mínimo de 180 días de clase, la Ley 26058 de Educación Técnico- Profesional, la Ley 26075 de Financiamiento Educativo y finalmente la Ley 26206 de Educación Nacional. La segunda de ellas nos marca una línea de continuidad con las políticas educativas de los 90, en la medida en que vincula a la educación técnica con las necesidades del sector industrial como motor del desarrollo económico. Esta ley intentaría subsanar la falta de mano de obra calificada para la producción industrial que anteriormente, en la Ley Federal de Educación, quedaba subsumida al ámbito del Polimodal.

La Ley de Financiamiento Educativo, por su parte, retoma el objetivo incumplido por la anterior Ley Federal, el cual determinaba una porción del 6% del PBI como meta de inversión total en educación. Al mismo tiempo, mantiene la lógica descentralizadora de los 90 en la medida en que obliga a las provincias a un cubrir el 60% de dicha inversión y define el 40% restante como aporte del Estado Nacional, sujeto al cumplimiento por parte de las provincias de las metas de evaluación y ejecución indicadas por el Ministerio de Educación de la Nación.

La Ley de Educación Nacional N° 26206 introduce algunas rupturas importantes respecto del anterior esquema de la Ley Federal: la constitución de un Consejo Federal de Educación (en reemplazo del Consejo Federal de Cultura y Educación) que aparece fortalecido con competencias para establecer pautas organizativas comunes a todas las jurisdicciones y facultad para emitir resoluciones vinculantes, nos sugiere la existencia de una preocupación por la re- centralización del sistema; ante la fragmentación sistémica suscitada por la reforma de los 90, la nueva Ley retrotrae a las dos antiguas opciones de estructura dentro de un mismo sistema nacional (dos ciclos de 6 años articulados en primario y secundario ó un ciclo de 7 años para la primaria más 5 años para la secundaria) y extiende la obligatoriedad a 13 años (incluyendo el nivel pre- escolar).

En esta etapa también surgen en la agenda política temas de discusión inéditos, como son la incorporación de nuevas tecnologías en el aula, la educación sexual, cómo trabajar con la diversidad social y cultural.

________

Bibliografía:

Tiramonti, G. y Suasnabar, C. (2000) “La reforma Educativa Nacional en busca de una interpretación” en: Revista APORTES para el Estado y la Administración Gubernamental. Año 7, Número 15. Bs. As.

Tedesco, J. C. y Tenti, E. (2001) “La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particularidades” Proyecto Alcance y resultados de las reformas educativas en Argentina, Chile y Uruguay, Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, Grupo Asesor de la Universidad de Stanford/BID.

Braslavsky, C. (1996) “Acerca de la reconversión del sistema educativo argentino (1984-6
1995)”. En Revista Propuesta Educativa, N°14.

Ley de Educación Nacional N° 26206. Disponible en: http://portal.educacion.gov.ar/consejo/files/2009/12/ley_de_educ_nac1.pdf

Ley N° 25864. Disponible en: http://portal.educacion.gov.ar/consejo/files/2009/12/ley25864.pdf

Ley N° 26075. Disponible en: http://portal.educacion.gov.ar/consejo/files/2009/12/ley26075.pdf

Ley de Educación Técnico- Profesional N° 26058. Disponible en: http://portal.educacion.gov.ar/consejo/files/2009/12/ley26058.pdf